正政发〔2016〕32号
28365365tw
关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见
各乡镇人民政府，县直有关部门：
为认真贯彻落实《庆阳市人民政府关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（庆政发〔2015〕41号）精神，创新农业经营体制机制，构建新型农业经营体系，加快农业现代化进程，结合我县实际，现提出如下意见。
一、目的意义
十八届三中全会提出要将土地流转做为深化农村土地经营制度改革的重要举措，引导土地经营权规范有序流转，不断创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营。去年中办国办专门印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，这是指导当前和今后一个时期我国农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件。为了贯彻落实好中央《意见》，省、市也都印发了相应的贯彻意见。当前，我县农村土地流转面积仅占耕地总面积的5%，与全国、全省、全市平均水平相比，我县土地流转规模较小、层次水平低、流转模式单一。工作中还存在着思想认识不到位、服务体系不健全、融资渠道不畅通、扶持机制不到位、流转效益不明显等问题。因此，各乡镇、各有关部门既要全面理解、准确把握引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的政策要求，又要看到过程的长期性、复杂性，进一步统一思想认识，立足产业特点和劳务状况等实际，因地制宜，稳步推进全县农村土地承包经营权有序流转，探索创新农业适度规模经营方式，为基本实现农业现代化提供良好的内外部环境。
二、总体要求
(一)指导思想
按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。既要加强典型示范引导，又要鼓励创新农业经营体制机制，因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。
(二)基本原则
——坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。
——坚持以改革为动力。充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革破解发展难题。
——坚持依法、自愿、有偿。以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。
——坚持经营规模适度。既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。
——坚持因地制宜、分类指导。土地流转要根据本乡镇经济发展水平、土地类型、产业基础及新型农业经营主体发展情况，宜快则快、宜慢则慢，宜粮则粮、宜牧则牧、宜经济作物则经济作物，不搞统一模式。
三、重点工作
（一）稳定和完善农村土地承包关系
1.加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作。按照省、市要求，2015年我县启动了整县推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，2016年要全面完成确权登记颁证工作任务，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在确权登记颁证工作过程中，要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格执行政策，按照规定内容，科学制定工作方案，做好权属调查、地块测量、审核公示、登记造册、证书颁发、信息录入及资料归档等环节工作，确保工作质量；充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷；以农村集体土地所有权确权为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法；坚持分级负责，强化乡镇关键主体责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。土地承包经营权确权登记原则上要确权到户到地；在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。切实维护妇女的土地承包权益。确权登记颁证工作经费在中央、省、市财政补助的基础上，县财政要对不足部分予以兜底保障，确保土地承包经营权确权登记颁证工作顺利进行。
2.建立健全农村土地承包动态管理机制。在确权登记工作结束后，要积极运用建立的农村土地承包管理信息系统，实现农村土地承包经营权调查数据管理、承包合同管理、确权登记颁证管理、土地流转管理、承包纠纷仲裁管理等信息化动态管理功能，方便群众查询。对承包经营权发生变化的，及时进行相关变更登记。
（二）规范引导农村土地经营权有序流转
1.鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换的方式解决承包地细碎化问题。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。
2.严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。
3.加强土地流转管理和服务。完善县、乡、村三级土地流转服务体系，依托农村经营管理机构建立土地流转服务平台，建立健全县有服务中心、乡镇有服务站、村有服务点（社）的土地流转服务体系和县级仲裁、乡村调解、司法保障的土地纠纷调处体系，为流转双方提供信息发布、价格指导、政策咨询、合同签订、纠纷调处等服务。以实施流转合同制和备案制为重点，完善规范的流转管理工作制度和工作规程，继续推行全省统一的土地流转合同规范文本。依法保护流入方土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。村级土地流转服务点要及时主动收集、发布农户土地流转信息，建立流转账簿。乡镇土地流转服务站要建立土地流转信息库，发布土地流转信息，指导流转合同签订、鉴证，健全登记备案制度，实施动态跟踪监管。县级土地流转服务中心，要研究制定土地流转规划，建立流转信息服务网络，开展业务培训，探索建立科学合理的土地流转价格形成机制，定期发布当地土地流转指导价格，监督指导土地流转工作，妥善解决土地流转中发生的各种矛盾纠纷。研究制定流转市场运行规范，鼓励各类市场主体创办农村土地流转市场中介组织，探索依托农村经营管理机构建立土地承包经营权流转市场，加快发展多种形式的土地经营权流转市场，开展土地流转价格评估、法律咨询及流转交易等中介服务，引导土地承包经营权在公开市场公平规范交易。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。
4.合理确定土地经营规模。依据我县自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定我县土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。
5.加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。利用规划和标准引导设施农业发展，强化设施农用地的用途监管。
（三）加快培育新型农业经营主体
1.发挥家庭经营的基础作用。在今后相当长时期内，普通农户仍占大多数，要继续重视和扶持其发展农业生产。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。分级建立示范家庭农场名录，健全管理服务制度，加强示范引导。鼓励整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。
2.探索新的集体经营方式。集体经济组织要积极为承包农户开展多种形式的生产服务，通过统一服务降低生产成本、提高生产效率。有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。各乡镇要结合实际不断探索和丰富集体经营的实现形式。
3.加快发展农户间的合作经营。鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。鼓励发展多种形式的农民合作组织，深入推进示范社创建活动，建立县级示范社目录，促进农民合作社规范发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融。引导发展农民专业合作社联合社，支持农民合作社开展农社对接、农超对接、农校对接、农企对接、农批对接。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。探索建立农户入股土地生产性能评价制度，按照耕地数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股。
4.鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。支持通过农业示范园区引导各类经营主体共同出资、相互持股，发展多种形式的农业混合所有制经济。
5.加大对新型农业经营主体的扶持力度。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务，探索设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。
6.加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。工商企业租赁农户承包地的流转期限不得超过10年、流转面积不得超过当地户均承包面积的150倍，要建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。县土地流转服务中心要定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为。
（四）建立健全农业社会化服务体系
1.培育多元社会化服务组织。鼓励农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围。大力培育各类经营性服务组织，积极发展良种种苗繁育、统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理等农业生产性服务业，大力发展农产品电子商务等现代流通服务业，支持建设农机场库棚和仓储物流等配套基础设施。农产品初加工执行农业生产用电价格。开展农业社会化服务示范创建活动。开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。研究制定政府购买农业公益性服务的指导性目录，建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监督机制。积极推广既不改变农户承包关系，又保证地有人种的托管服务模式，鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。
2.开展新型职业农民教育培训。制定专门规划和政策，壮大新型职业农民队伍。整合教育培训资源，改善农业职业学校和其他学校涉农专业办学条件，加快发展农业职业教育，大力发展现代农业远程教育。实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，把青年农民纳入国家实用人才培养计划。努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系，建立公益性农民培养培训制度，探索建立培育新型职业农民制度。
3.发挥供销合作社的优势和作用。扎实推进供销合作社综合改革试点，按照改造自我、服务农民的要求，把供销合作社打造成服务农民生产生活的生力军和综合平台。利用供销合作社农资经营渠道，深化行业合作，推进技物结合，为新型农业经营主体提供服务。推动供销合作社农产品流通企业、农副产品批发市场、网络终端与新型农业经营主体对接，开展农产品生产、加工、流通服务。鼓励基层供销合作社针对农业生产重要环节，与农民签订服务协议，开展合作式、订单式服务，提高服务规模化水平。
四、保障机制
（一）加强组织领导。土地问题涉及广大农民切身利益，事关经济发展和社会稳定大局。各乡镇党委和政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性，切实加强组织领导，从实际出发，加强调查研究，搞好分类指导，落实相关政策，制定配套措施，及时研究解决土地流转工作中遇到的困难和重点难点问题，引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展。
（二）加强协作配合。各有关部门要按照职责分工，建立工作指导和检查监督制度，健全完善齐抓共管的工作机制，研究制定具体的实施细则或办法，形成推动土地流转工作的强大合力。农牧部门要切实发挥好牵头作用，强化工作指导，做好组织实施和综合协调工作；财政部门要将土地流转相关工作经费纳入财政预算予以保障；国土资源部门要做好土地数量、质量监管及耕地资源保护工作；金融部门要做好融资信贷工作，与农业部门共同探索开展土地承包经营权抵押、担保工作；工商部门要做好经营主体注册登记服务工作；司法行政部门要指导做好矛盾纠纷调处工作；法制部门与农业部门要共同做好工商企业大面积租赁农户承包地上线控制和分级备案标准制定等相关工作。
(三)加强农村经营管理体系建设。按照建立职能明确、权责一致的农经管理体系要求，切实加强县乡农经队伍建设，调剂充实农经工作人员，改善工作条件，提高服务能力,确保事有人干、责有人负。乡镇农经服务站要切实履行好职能，做到定岗定责。
(四)加大宣传力度。各乡镇、各有关部门要牢固树立政策观念，准确把握政策要求，把农民意愿和政府引导有机结合起来，做好土地流转的引导者和服务者。加强土地流转法律法规和政策的学习宣传，把土地流转的各项政策汇集成册，宣传到户，引导基层干部和农户树立正确的土地流转意识。各新闻媒体要积极主动做好土地的流转法律法规政策和土地流转典型的宣传工作，消除农民思想顾虑，提高各方参与土地流转的积极性和主动性，营造土地经营权健康有序流转的良好环境。
28365365tw
2016年3月29日
